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组织体制

本文摘自《美国国防动员发展研究》| 远望报告

美国的动员体制是在长期战争实践中建立并在不断总结历史经验教训的基础上逐步完善的。仅第二次世界大战后的80多年里，美国的动员机构曾经历了多次调整。目前，美国没有专设动员组织机构，而是把动员职责和职能分配给各有关部门，从而使动员组织成为国家组织的有机组成部分，从总统到国会的参、众两院，从政府系统到军事系统和社会组织都依法履行各自的动员职责，其中体现出的“三权分立”政治体制富有特色。

1.决策体制

       

《美国宪法》将美国武装力量的领导权赋予总统，将宣战权赋予国会，将武装力量的指挥权赋予由总统和国防部长组成的“国家指挥当局”。美国总统既是政府首脑，又是三军总司令，在动员工作中拥有广泛权力。但同时，美国总统的动员权力又受到法律授权情况的严格限制，动员等级越高，法律授权的影响越突出。同时，总统有权根据实际需要，将自身享有的动员决策权下放至国防部长或各军种部长。在人民武装动员中，美国总统的动员职权主要有：在国家没有进入紧急状态的情况下，批准实施选择性动员，征召部分预备役部队和人员扩充现役部队，或征召20万精选预备役人员转服现役，时间不超过365天；单独或与国会共同宣布国家进入紧急状态；决定暂停执行军队各类人员应享有的晋升、退休和调动；国家进入紧急状态后，单独或与国会共同决定实施局部动员、全面动员或总动员，并以行政命令的方式对动员实施指挥。在工业动员中，美国总统的动员职权主要有：确定优先次序和分配权，有权要求企业、组织接受并履行国防合同；要求国防合同优先于其他合同；以对加强国防有利的方式分配物资和设备。征用权，有权下令征用国防需要的任何资产，包括装备、补给品、物资、设备等。扩大生产能力和供给权，可授权给指定的联邦政府采购机构投保贷款或直接向私营企业贷款，以扩大军品生产能力、开发军用技术和重要物资。稳定物价和工资权，有权规定物价和工资的最高限额。劳资纠纷裁决权，有权召开资方和劳方及调解人参加的会议，解决纠纷。消费信贷和固定资产统制权，可授权联邦储备银行对消费信贷进行统制，调整固定资产结构信贷。其他权力，如有权要求国防合同承包商在生产中做完整的记录并允许政府随时检查；有权把动员控制权赋予任何政府部门或机构，负责对动员计划进行研究和监督，有权建立新的动员机构。

美国国会是国家最高立法机构。《美国宪法》第一条第八款规定，国会权限主要包括：征收赋税，偿还国债，为国库借贷款项；铸造货币，规定度量衡标准；管理各州之间的贸易以及对外贸易；订立有关法律法规，规定专利权，制定破产法；招募及维持军队，规定陆海空军人数，为执行联邦法律出动国民警卫队，对外宣战；设立联邦地方法院；制定执行宪法所必需的一切法律，修改宪法；接受加入联邦的新州；制定哥伦比亚特区的一切法律。在战争状态下，国会对动员行动拥有建议权和审批权；在平时状态下，国会可宣布实施局部动员；在战争或国家紧急状态下，可宣布实施全面动员和总动员。国会在战时还可通过立法使选征兵役制生效，重新实行征兵制。此外，国会还拥有其他法律规定的紧急状态权力。此外，国会中还设立许多专设委员会，分别承担不同领域的动员职责，如参议院武装部队委员会负责军事计划和国防开支的核准、战备物资的确定、选征兵役制的实行等；预算、拨款和财政委员会保障动员所需的财力；政府事务委员会在采购政策和机构调整方面具有立法权；能源委员会负责各类能源的生产和储备。

2.执行体制

       

美国动员执行机构分为两部分，一部分是军队系统的动员执行机构，另一部分是政府其他部门的动员执行机构。

一是军队系统的动员执行机构。军队系统的动员机构主要包括国防部、参联会及其下属有关单位。国防部系统在动员中承担主要责任，其下设的“动员与部署指导组”是全军动员的决策机构，由国防部副部长任主席，每月召集各军种有关负责人研究动员工作。国防部系统中没有专设的动员管理机构，而是根据动员职责和具体任务，以主管部门为核心，形成各领域的动员组织系统。就国防部本身而言，主管军队动员事务，协调国家动员行动。其主要职责是：制定军事动员和工业动员计划；制定部队人员补充、装备补充及保障计划；向实施动员计划的政府有关当局申请支援；在危机或战争中动员预备役部队及人员；在危机或战争中动员非军事人员。国防部还要同政府有关部门协调国家动员工作，提出咨询和要求，与联邦和地方政府部门以及民间机构保持联系，与国际组织、地区组织、盟国政府和军队协调实施动员行动。具体包括：为制定应急准备计划提供战略指导；确定不同时期的各种军事需求；使用授予国防部的各种优先次序确定权，与工业界协商制定军事装备和补给品的采购与生产计划；提出战备和关键物资的需求量和储备建议；分析国防工业状况，就如何保持足够生产能力提供咨询等。在兵员动员方面，国防部负责人员与战备的副部长及下属机构共同研究确定动员需求和制定动员计划。参谋长联席会议所属的联合参谋部下设人力人事部，各联合司令部及下属司令部、各军种部和军种参谋部均设有人力人事部门，具体负责提出人力需求报告，制定人力动员计划，落实动员准备工作，并在必要时执行统一的联合动员计划。各军种的运输、能源、后勤和卫生等部门均设有自己的动员机构，共同形成联合、统一和完整的国防部动员系统。

二是政府动员执行机构。美国动员执行机构主要指联邦政府的动员机构。联邦政府各部和政府大多数直属局几乎都承担某种动员职能。如国务院必须协助制定并执行国家安全政策和外交政策；劳工部必须协助制定和在必要时实施国家的人力动员计划：商务部必须保障战时工业资源的供应和生产能力的扩大；退役军人事务部需要承担兵员动员的有关职能；国防部系统则在国防动员中承担主要责任。而联邦政府各部门各单位的动员行动，则由联邦紧急管理署进行统一指挥和协调。联邦紧急管理署，原直属总统，现为国土安全部的下设机构，主管政府的动员工作，指导和协调政府各部门各单位的动员行动。具体工作包括：与国防部、商务部、内政部、农业部、联邦勤务总署等机构协调，进行经济和工业动员准备工作；与国防部、选征兵役局、劳工部、退役军人事务部等机构协调，进行人力动员准备工作；与运输部、商务部、能源部、海运局、民航委员会等机构协调，进行运输动员准备工作；与财政部、联邦进出口银行、联邦储备系统和预算局等单位协调，进行财力动员准备工作；与国家宇航局、能源部、国家科学基金会等机构协调，进行科技动员准备工作；与卫生和公共福利部协调进行民防动员准备工作。

3.监督体制

       

美国动员监督机构是国会。国会所承担的国防动员职责主要包括：为动员提供财政资金和确定实施动员的法律依据，对和平时期的动员准备工作和战时动员的实施情况进行监督。参、众两院中的预算、拨款、财政、军事、劳工、商务科学和运输、能源与自然资源等专门委员会，在动员政策和法规的制定以及执行上进行监督，对战时和紧急状态下总统权力的行使进行监督和制衡，对于动员计划与执行的准确性和可信性进行监督。美国动员相关法规的制定和机构的调整，大都是在国会专门委员会的调研和辩论中产生。因此，国会的监督职能进一步推动了美国动员准备的充实与完善。主要是国会，其基本职责包括：对和平时期动员准备工作和战时动员实施情况进行监督；参众两院中的预算、拨款、财政、军事等专门委员会，对动员政策和法规的制定及执行进行监督；对战时和紧急状态下总统权力的行使进行监督和制衡等。

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